参见最高人民法院(2017)最高法行申4779号行政裁定书。

⑦虽然近年来告知承诺、容错审批、容缺受理等改革发展迅猛，但低强度行政审查中最典型、居主体地位的仍是书面审查制度，以下也就以此为主进行考察。换言之，行政机关面对数量庞大的申请行为时必须一一回应，相应地可在审查强度方面降低要求，从而客观上提升了效率。

目前学界很少探讨某种行政行为分类的起源，相关讨论主要从整理现状角度提出，较少从批判建构层面审视。而规范主义强调法律的裁判与约束，并因此而关注法律的规则取向和概念化属性。从目前来看，降低审查强度与进行审查选择还是较其他选项更有效果，但不排除将来随着监管手段升级，现有效率问题会被基本消解。此外，公行政须符合经济效率之要求，但效率只是公行政应遵循的规范标准之一，在其他标准之衡量下，效率要求可能必须退缩。(45)第二，行政机关的主动审查行为不会从根本上改变行政行为的双方结构，也就无法根除低强度行政审查。

党的二十大报告指出要深化简政放权、放管结合、优化服务改革。第三，出现低强度行政审查的登记行为中，既有行政确认，也有行政许可。关 键 词：低强度行政审查  协同性  结构性制约  法律事实 一、低强度行政审查的普遍性及困境行政审查强度，是指行政机关做出行政行为前对事实进行审查所需达到的程度。

(16)(二)依职权行政行为通过审查选择提高效率行政机关出于提高效率考虑而降低行政审查强度，这不难理解。(11)[英]马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2003年版，第85页。在规范主义层面，结构性制约决定了低强度行政审查不会消失且与行政登记联系密切。要确保低强度行政审查制度的顺利运行，理解其协同性是基础，还需辅之以配套制度改革。

最终人民法院没有支持原告诉请。⑦现有研究主要针对具体的行政审查强度标准进行⑧，而对低强度行政审查协同性这样的基础问题尚鲜有触及。

若将视野放宽至功能主义外部，在更宏观的国家治理方式变革背景下审视低强度行政审查，会对该制度的协同性有更深刻的洞察。(60)未来可考虑在行政诉讼制度中加入废止判决(61)，对于行政机关尽到审查职责但无事实基础的行政行为，人民法院可予以废止(62)，如此可兼顾行政行为合法与实质解决争议。行政登记不像行政裁决那样有三方结构，属于典型的双方结构行政行为，同时，行政登记通常又涉及民事权属认定，因此，低强度行政审查大量地在行政登记领域出现。尽管目前事中、事后监管制度已普遍适用，但仍有立法漏洞。

进一步看，从根本上改变行政行为双方结构也不可取。(54) See Julia Black and Robert Baldwin ,Really Responsive Risk-based Regulation ,Law and Policy ,Vol.32 ,No.2 ,2010 ,p. 181-213.(55)评估行政行为风险还有其他角度，如根据事项本身重要程度。(57)有关助推型监管参见张力：《迈向新规制：助推的兴起与行政法面临的双重挑战》，载《行政法学研究》2018年第3期，第88-98页。(13)朱新力、唐明良：《现代行政活动方式的开发性研究》，载《中国法学》2007年第2期，第40-51页。

在三方结构下，抗辩式诉讼模式要求原被告双方各自提供对自己有利的事实或对对方不利的事实，案件事实的查清有动力机制和效率保障，行政裁决(非典型的三方结构的行政行为)不存在低强度行政审查的原因正在于此。但如果所有低强度行政审查都必然匹配事中、事后监管，则低强度行政审查意义有限，因为完全可以事前就采用高强度行政审查。

越来越多的相对人甚至第三人参与到行政过程中，利益衡量模式的行政行为得以倡导(40)，行政机关做出行政行为时所面对的信息量已不可同日而语。而一旦受理申请，就应履行审查职责，这就使行政机关面临不可控的审查压力(理论上，所有公民可向行政机关提出申请，而行政机关必须处理，否则即构成行政不作为)。

《意见》指出要创新和完善监管方式，如深入推进互联网+监管、提升信用监管效能、全面实施双随机、一公开监管等。此外，登记机关出于克服结构性制约的目的，有时会深度介入民事纠纷，对民事权属做出认定，当登记行为被纳入司法审查时，行政诉讼就会以审查行政行为事实基础为由也做出民事权属认定，一旦此时还有并行的民事诉讼，两诉结果就可能矛盾(47)，久拖不决的行民交织争议由此在行政登记领域产生。④北京市房山区人民法院(2007)京行初74号行政判决书。该解释也可在制度层面得到佐证。放管服改革需求及由此带来的监管挑战构成了低强度行政审查的制度背景。依职权行政行为领域的法律规范中，目前未发现低强度行政审查的条文，反而发现了排斥低强度行政审查的规定，如《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第40条。

(65)参见王锡锌：《行政正当性需求的回归——中国新行政法概念的提出、逻辑与制度框架》，载《清华法学》2009年第2期，第100-114页。如果以上观点大致成立，那么我们可以作一个简单对比(见表2)。

如果行政行为被彻底改造成立法行为或司法行为，那么行政行为自身的价值就不存在了，原有立法行为与司法行为的价值同样会消失。(51)也有学者称之为后行政许可义务，参见刘文静：《行政许可的后续监管》，载《公法研究》2005年第2辑，中国政法大学出版社2005年版，第123页。

一是相比于事前监管仅面对新市场主体，事中、事后监管面对现有全部市场主体，其监管能力不足、监管资源缺乏等问题被成倍放大。二是即使申请材料反映内容属真，但由于申请与审查存在时间差，可能申请材料反映的客观情况在行政机关审查时已经发生了变化，因此实行书面审查的同时要结合其他审查方式，如实地核查、当面询问、听证会、听取第三人意见、召开专家论证会等。

(41)案例中也体现了行政机关的这种努力。(56)参见韩业斌：《证照分离改革的法治困境与制度完善》，载《北方法学》2021年第3期，第59页。(59)即司法审查应以行为做出时而非裁判时的事实认定来判断行政行为的合法性，且该合法性判断恒定，即事实或法律状态后来的变化不能使原先合法的行政行为变得违法。但两者确有不同：第一，提高效率是暂时的、变化的，而结构性制约在很大程度上源于行政行为的固有属性，难以改变。

《行政许可法》第79条规定：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚。当前，我国行政监管改革的波及幅度与类型变化，早已远远溢出法释义学范畴，因此，在探寻行政合法性的同时，也需更多关注行政活动的有效性，不断拓宽行政法疆域。

(30)(三)低强度行政审查应对监管挑战传统事前监管具有消极作用，单纯事中、事后监管又力有所不逮，低强度行政审查应运而生。通过技术手段确实可提高效率，但行政行为中存在无法通过技术手段去除的结构性制约，它是由行政行为自身性质决定的，在有关行政行为的制度框架不发生重大变革的前提下，结构性制约不会消失，而这也就决定了低强度行政审查不会消失。

问题在于，一旦相对人提出申请，行政机关就有答复义务，相应地，也就必须启动审查。五、基于事中、事后监管的协同性结构性制约决定了低强度行政审查必然出现，但行政机关面对结构性制约并非束手无策，而是可通过事中、事后监管填补事前监管漏洞。

(50)参见卢超：《行政许可承诺制：程序再造与规制创新》，载《中国法学》2021年第6期，第82页。(18)参见胡建淼、杜仪方：《依职权行政不作为赔偿的违法判断标准——基于日本判例的钩沉》，载《中国法学》2010年第1期，第40页。进入专题： 低强度行政审查 协同性 结构性制约 。(一)加强事中、事后监管事中监管制度的典型是《行政许可法》，该法第60-63条规定了行政许可实施中的监督检查制度。

(21)就依申请行政行为和依职权行政行为而言，其起源主要来自行政行为所自然具有的授益与负担两种性质。美、德、日等国行政审查中都存在书面审查①，希腊《行政程序法》规定：未能通过身份或其他文件证明的事实或者细节，除非存在特别规定，可以根据利害关系人以法定形式做出的陈述予以接受。

⑩有关低强度行政审查协同性的研究就是这样一种以行政为中心、力图揭示行政运行机制的研究。(55)告知承诺制属最低强度的行政审查，行政行为风险最大，因此，应适用最高频次的事中、事后监管。

数字信息时代下的大数据监管、信用规制等手段在不断推动行政法的时代转型。如果以上匹配关系大致成立，那么依申请行政行为对应审查强度、依职权行政行为对应审查选择的现实，客观上有利于保护相对人利益。